Список федеральных судов
   

Верховный Суд Республики Марий Эл (Республика Марий Эл)

ПОСТУПЛЕНИЕ

ДЕЛО

Дата поступления дела в кассацию06.12.2013
Категория делаПрочие из публично-правовых отношений
ДокладчикПетрова Ольга Александровна
Дата рассмотрения дела в кассации26.12.2013
Решение кассационной инстанциирешение (осн. требов.) изменено (без направления дела на новое рассмотрение)
Суд 1-ой инстанцииВолжский городской суд

 

ДВИЖЕНИЕ ДЕЛА

СВЕДЕНИЯ О СЛУШАНИИ ДЕЛА

Дата слушания Время слушания Наименование события Результат события
26.12.2013 10:00 Судебное заседание Вынесено решение
04.01.2014 13:16 Передано в экспедицию
04.01.2014 13:16 Дело сдано в канцелярию

ЛИЦА

ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ

Вид лица, участвующего в деле Лицо, участвующее в деле (ФИО, наименование)
ЗАЯВИТЕЛЬ Прокурор

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судья Емельянова Е.Б. Дело № 33-2216/2013

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Йошкар-Ола 26 декабря 2013 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл в составе:

председательствующего Попова Г.В.,

судей Медведевой И.А. и Петровой О.А.,

при секретаре Янчук Т.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа «Город Волжск», апелляционному представлению помощника Волжского межрайонного прокурора Республики Марий Эл на решение Волжского городского суда Республики Марий Эл от 7 октября 2013 года, которым удовлетворены требования Волжского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону пункта 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Марий Эл Петровой О.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Волжский межрайонный прокурор Республики Марий Эл в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании пункта 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск».

В обоснование требований указал, что Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» 29 мая 2013 года принято решение № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск», пунктом 9 которого постановлено пункт 2 статьи 62 Устава дополнить абзацем третьим следующего содержания: «Расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов». В нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в опубликованном до принятия проекте решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Волжск» от 3 апреля 2013 года № 379 норма, дополняющая пункт 2 статьи 62 Устава городского округа «Город Волжск» оспариваемым положением, отсутствовала. Также в нарушение пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» проект указанного решения, вынесенный на публичные слушания, также не содержал оспариваемое положение.

Кроме того, прокурором указано, что по смыслу части 1 статьи 18.1 Закона Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» во взаимосвязи с положениями Федерального закона Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» гарантии могут быть предоставлены только депутатам, осуществляющим полномочия на постоянной основе. В то же время из содержания оспариваемого положения следует, что его действие может распространяться на депутатов, осуществляющих полномочия, как на постоянной, так и непостоянной основе. Оспариваемое положение не определяет конкретного порядка осуществления расходов, связанных с депутатской деятельностью, что по смыслу подпункта «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской федерации от 26 февраля 2011 года № 96, является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

По мнению прокурора, оспариваемый пункт 9 вышеуказанного решения противоречит закону и незаконно устанавливает гарантии депутатов городского округа «Город Волжск» в виде осуществления расходов, связанных с депутатской деятельностью, в соответствии с решением Собраний депутатов городского округа «Город Волжск.

Судом постановлено указанное решение.

В апелляционном представлении помощник Волжского межрайонного прокурора Республики Марий Эл просит изменить решение суда, удовлетворив требования в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

В апелляционной жалобе Собрание депутатов городского округа «Город Волжск» просит отменить решение суда, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на ошибочность вывода суда о существенном нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Выслушав объяснения помощника прокурора Полозовой Т.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, представителей Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» Ефремова А.А. и Ворончихиной М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, обсудив доводы представления, жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит изменению на основании пункта 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления регламентируется нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Частью 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных этим Федеральным законом.

В силу части 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (часть 3 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено, что решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 30 июня 2005 года № 89 принят устав муниципального образования городской округ «Город Волжск», зарегистрированный в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Марий Эл 6 октября 2005 года.

Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» 29 мая 2013 года принято решение № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск», пунктом 1 которого постановлено в Устав городского округа «Город Волжск», принятый решением Собрания от 30 июня 2005 года № 89 (в редакции решения от 19 декабря 2012 года № 348), внести изменения и дополнения (прилагаются). Пунктом 9 данных изменений и дополнений предусмотрено следующее положение: пункт 2 статьи 62 Устава дополнить абзацем третьим следующего содержания: «Расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов» (далее – оспариваемое положение).

Решение суда об удовлетворении требований прокурора в связи с нарушением порядка принятия спариваемого положения судебная коллегия признает правильным в силу следующего.

Как разъяснено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Аналогичные положения содержатся в подпункте 1 пункта 3 статьи 17 Устава городского округа «Город Волжск».

В силу положений части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Аналогичные положения содержатся в пункте 1 статьи 73 Устава городского округа «Город Волжск».

Изменения в Устав городского округа «Город Волжск», внесенные оспариваемой прокурором нормой, не связаны с приведением устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, что не отрицалось лицами, участвующими в деле.

Следовательно, исходя из вышеприведенных нормативных положений, проект о внесении указанных изменений подлежал официальному опубликованию и должен был быть вынесен на публичные слушания.

3 апреля 2013 года Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» приняты решения № 379 «О проекте решения «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» и № 378 «О назначении публичных слушаний на территории городского округа «Город Волжск». Данные акты опубликованы в официальном печатном издании – газете «Волжская правда» (№ 15 (7942) от 10 апреля 2013 года), что является официальным опубликованием по смыслу абзаца второго пункта 8 статьи 52 Устава городского округа «Город Волжск».

29 апреля 2013 года проведены публичные слушания по проекту решения «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск», итоговый документ которых опубликован в газете «Волжская правда» № 19 (7946) от 8 мая 2013 года.

Вместе с тем, проект решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск», опубликованный в официальном печатном издании и вынесенный на публичные слушания, не содержал оспариваемого прокурором положения.

Данное обстоятельство не оспаривалось Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» ни в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, ни в апелляционной жалобе.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку проект решения был опубликован и вынесен на публичные слушания в неполном по сравнению с принятым виде, следовательно, порядок принятия нормативного правового акта в оспариваемой части представительным органом местного самоуправления нарушен, требования прокурора являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Ссылка в апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» на несущественность нарушения порядка принятия муниципальных нормативных правовых актов отклоняется судебной коллегией в связи со следующим.

Согласно пункту 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Допущенные нарушения при принятии оспариваемой нормы являются существенными, поскольку официальное опубликование проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и публичные слушания по такому проекту (несмотря на, по сути, рекомендательный характер последних) являются неотъемлемой частью правотворческого процесса органов местного самоуправления и выступают относительной гарантией соблюдения прав и учета интересов граждан. Признание таких нарушений несущественными фактически повлекло бы юридическую возможность несоблюдения представительным органом местного самоуправления положений статьи 28 и части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, что противоречит смыслу указанных норм.

Доводы апелляционного представления о том, что оспариваемое решение подлежит признанию недействующим, поскольку в нарушение части 5.1. статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, части 1 статьи 18.1 Закона Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл», абзаца 4 статьи 56 Устава городского округа «Город Волжск» допускает гарантии депутатам, в том числе осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, являются необоснованными.

Согласно пункту 2 статьи 7 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской федерацией 11 апреля 1998 года, статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждение за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

В соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Гарантии осуществления полномочий депутата устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Статьей 18.1. Закона Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» установлены гарантии осуществления деятельности главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления и иных лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе. В соответствии со статьей 3 Закона Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года, уставами муниципальных образований. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и республиканского бюджета Республики Марий Эл) (пункт 4). Статьей 16 Закона Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

Согласно статье 29 Устава городского округа «Горд Волжск» депутату обеспечиваются равные условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий в соответствии с действующим законодательством (пункт 2); гарантии и порядок осуществления депутатами своих полномочий, порядок проведения депутатских отчетов, другие вопросы их статуса устанавливаются Собранием депутатов в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Республики Марий Эл.

Из анализа указанных норм Европейской хартии местного самоуправления, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Закона Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З, Устава Городского округа «Город Волжск» следует, что принятие решения о возмещении расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности на непостоянной основе, не исключается из компетенции представительного органа местного самоуправления.

Однако, проверяя содержание оспариваемого прокурором пункта 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» судебная коллегия считает, что указанный пункт является неопределенным.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 11-П от 15 июля 1999 года, № 12-П от 17 июня 2004 года, № 13-П от 29 июня 2004 года).

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3).

Оспариваемым пунктом установлено, что расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов. При этом ни в указанном пункте, ни в самом Уставе не определены виды расходов, подлежащих возмещению, правила представления ежемесячного финансового отчета, основания для отказа в возмещении таких расходов, что в силу пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, приводит к правовой неопределенности норм, определяющих организационный механизм реализации права на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, поскольку неясно, какие расходы и в каком размере подлежат возмещению, возможен ли отказ в возмещении расходов и каковы объективные критерии подобного отказа, что, в свою очередь, допускает возможность возмещения расходов по усмотрению Собрания депутатов городского округа «Город Волжск».

Неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С учетом изложенного пункт 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 3 статьи 253 ГПК РФ сообщение о решении после вступления его в законную силу подлежит официальному опубликованию в газете «Волжская правда».

Руководствуясь статьей 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Волжского городского суда Республики Марий Эл от 7 октября 2013 года изменить, дополнив резолютивную часть решения абзацами следующего содержания:

признать пункт 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении подлежит официальному опубликованию в газете «Волжская правда».

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий Г.В.Попов

Судьи И.А.Медведева

О.А.Петрова

...

...

...

 

оригинал

   
Все права защищены и принадлежат их законным обладателям © Самосуд 2013-2015
Rambler's Top100